平成の大合併と学びの場

1999年から2010年にかけて市町村数を半減させた「平成の大合併」が、博物館・図書館・公民館などの社会教育施設と、小中学校に何をもたらしたのか。政府統計・国会会議録・公表資料から確認できた事実を、まず数字で示す。各数字の根拠は対応するセクションにある。

要点

1. 社会教育施設は一律に減ったわけではない。公民館だけが3割減り、図書館・博物館はむしろ増えた。合併が直撃したのは、旧町村が集落単位で密に配置していた施設である。
2. 合併の痕跡は「設置者」に最も鮮明に残る。平成14→17年度に町村立公民館が3,994館減り、市立が3,190館増えた。設置者の付け替えは合併以外に説明がつかない。
3. 影響が現れたのは合併の数年後だった。公民館の減少率がピークを迎えたのは合併集中期ではなく3〜6年後。廃校発生のピークも平成24年度である。合併協議では現状維持で決着し、新市の行政改革の段階で実行された。
4. 学校と公民館は別の論理で減っている。学校の消滅は人口動態でほぼ説明できる（R²=0.64）が、公民館の増減は人口でも合併でも説明できない（R²=0.01／0.08）。両者の間にも相関はない。
5. 合併で財政は改善しなかった。財政力指数・実質公債費比率・将来負担比率は改善したが、経常収支比率だけは20年間改善していない。合併市町村のほうが硬直的で、押し上げ要因は合併特例債の公債費である。
6. 施設より機能の空洞化が深い。施設が3割減る間に、社会教育を企画・指導する専門職は7割超が失われた。公民館の指定管理の4割弱は自治会・町内会への運営移譲である。

どこから読むか

本報告の目的は、平成の大合併を経て社会教育施設がどう増減したかを確かめることと、その延長線上にどんな未来があり得るかを描くことにある。ここでは前提を明示したうえで、2070年までの3つのシナリオを示す。

3行でいうと

この3つを分けているのは人口ではない。人口推計はどのシナリオでも同一である。分けているのは各自治体が施設をどれだけ残すかという判断であり、その差は2050年時点で8,183施設にのぼる（都道府県別の積み上げ。内訳は公民館4,646館、小中学校2,053校、博物館925館、図書館560館）。

3つのシナリオの定義

出典：同上。博物館は博物館類似施設を含む。小中学校は国公私立の合計。

何が、どうなるのか

シナリオの違いを、館数と「1施設を何人で分け合うか」の2つだけで並べると次のようになる。「遠さ」は2024年を1.00とした倍率で、1.85倍なら、いま2,781人で1館を使っていたところを5,154人で使うことになる、という意味である。

読み取れることは3つある。第一に、学校はどのシナリオでも大きく減るが、遠くなるとは限らない。年少人口が42.4％減るため、良い未来では16,540校まで減っても1校あたりの子どもの数は変わらない。第二に、公民館だけが「減らすと確実に遠くなる」施設である。高齢人口は2024年から2070年で7.1％しか減らないため、館数を減らせばそのまま1館あたりの高齢者が増える。第三に、図書館と博物館は分岐が最も大きい。いまは増加・横ばいだが、増加が止まるかどうかで2070年の姿が2倍以上違う。

A　良い未来 ── アクセスを維持する

1施設あたりの対象年齢人口を2024年水準に保つ場合、2070年の姿は施設ごとに大きく異なる。

• 公民館は12,106館。2024年の13,031館から7.1％減にとどまる。高齢人口がほとんど減らないためで、総人口と同率で減らす（9,157館）のでは足りない。その差は2,949館である。
• 小中学校は16,540校。年少人口が42.4％減るため、学校も同率で減ってよい。
• 図書館は2,389館、博物館は4,052館。総人口と同率の減少にあたる。

ただしこれは全国平均の話である。公民館1館あたり人口は長野県1,113人から東京都125,469人まで113倍の開きがあり、人口減少は地方で急速に進む。全国平均で密度を保っても、過疎地では拠点が消え都市部では過剰になる。「良い未来」の実現には、全国一律ではなく地域ごとに到達可能性を設計する必要がある。

B　悪い未来 ── アクセスが劣化する

公民館と学校は実績ペースが人口減少を上回っているため、そのまま続けばアクセスは確実に悪化する。図書館・博物館については、現在の増加・横ばい局面が終わることを想定した。

• 公民館は6,532館まで半減し、1館あたりの高齢人口は2,781人から5,154人へ85.3％悪化する。3シナリオのなかで最も劣化が大きい。
• 小中学校は14,389校、1校あたりの年少人口は482人から554人へ15.0％悪化。
• 図書館は1,704館、博物館は2,890館。1館あたり人口はいずれも40.2％悪化する。

C　最悪の未来 ── 財政と更新期が重なる

「日本全体」タブでみたとおり、合併市町村の経常収支比率は92.6％と非合併市町村より3.0ポイント硬直的で、押し上げ要因は合併特例債の公債費である。合併特例債で整備された施設は2005年前後に集中して建設されており、大規模改修の目安30年なら2030年代半ば、更新の目安60年なら2060年代に更新期を迎える。

削減が全施設種に及んだ場合、2070年は公民館4,295館（1館あたり高齢人口7,840人）、小中学校9,460校（同842人）、図書館1,121館（同77,638人）、博物館1,900館（同45,780人）となる。アクセスは公民館で181.9％、図書館・博物館で113.2％、学校で74.8％悪化する。

この未来が現実味を帯びるのは、次の3つが同時に起きる場合である。

• 合併算定替の終了と更新期の重なり。合併市町村は縮小した交付税のもとで大量の施設更新を迎える。
• 専門職の消滅。社会教育主事は72.5％減り、1自治体あたり0.84人まで落ちた。施設を残すべきかを判断し、残った施設で事業を組み立てる人がいなくなれば、削減は機械的に進む。
• 総量削減目標の一律適用。公共施設等総合管理計画が到達可能性の検討を伴わずに運用されれば、統計上は「効率化」として現れながら、住民から見た学びの場は消える。

D　8地方別にみたシナリオ

全国平均は、東京都と長野県のように113倍の開きがある地域を平均した値にすぎない。ここでは同じ3シナリオを8地方に展開する。シナリオの判定基準は全国版と同一にしてあるため、地方間の差は人口構造の違いだけから生じる。

人口構造の地方差

2020年から2050年にかけての変化は、地方によってまったく異なる。

• 関東は総人口が7.2％減にとどまる一方、高齢人口は21.7％増える。8地方で唯一、高齢人口が大きく増加する。
• 東北は総人口31.6％減、年少人口49.0％減と最も急激に縮む。高齢人口も6.6％減る。
• 四国は総人口29.6％減、高齢人口9.8％減。北海道は26.9％減、高齢人口3.1％減。
• 中部・関西・九州沖縄は総人口が約2割減り、高齢人口は2〜7％増える。

公民館のアクセスには、2025年時点で5.8倍の地方差がある。最も密なのは東北の1,481人／館、最も疎なのは関東の7,173人／館である。この差は将来も縮まらない。悪い未来の2050年には、東北2,317人に対し関東11,219人となる。

出典：同上。

都道府県別にみる ── どこで、何が、いくつ減るのか

全国と8地方でみた姿を、47都道府県まで下ろす。国立社会保障・人口問題研究所の地域別推計は2050年までのため、ここから先は2050年断面で比較する。判定の基準は全国版・8地方版と同一である。

「悪い未来」における2050年の減少率は、小中学校で最小−14.6％から最大−54.7％まで、40ポイントの開きがある。最も厳しいのは東北で、秋田県の小中学校は278校から126校へ−54.7％、青森県は402校から183校へ−54.5％となる。公民館では秋田県が295館から148館へ−49.7％。逆に最も軽いのは東京都で、小中学校−14.6％・公民館−15.9％・図書館−18.7％にとどまる。沖縄県、神奈川県、千葉県がこれに続く。

減少の「率」ではなく「数」で見ると順位が変わる。最も多くの公民館を失うのは長野県で、1,785館から1,147館へ638館の減少である。長野県は「公民館」タブでみたとおり全国で突出して公民館が多く（1館あたり高齢人口367人）、その分だけ削減の絶対量も大きい。以下、山形県−188館、北海道−153館、熊本県−152館と続く。

この図が示すのは、格差が縮まらないまま全体が右にずれるという構図である。2025年時点で公民館1館あたりの高齢人口は長野県367人から東京都28,640人まで78倍の開きがあり、2050年の「悪い未来」でもこの倍率は変わらない。悪い未来は格差を拡大も縮小もせず、全員を等しく遠ざける。

総量削減が最も噛み合わない20都道府県

ここまでは「減る」話だった。しかし「良い未来」を選ぶなら、公民館を増やさなければならない県がある。高齢人口が2050年まで増え続ける県では、1館あたりの近さを保つには館数を増やすほかないからである。

東京都は113館から149館へ36館の増設、沖縄県は103館から133館へ30館、神奈川県は165館から202館へ37館が必要になる。20都府県の合計では6,039館から6,456館へ417館の不足が生じる。これらはいずれも都市部・沖縄であり、公共施設等総合管理計画が求める総量削減と、高齢者にとってのアクセス維持が正面から衝突する地域である。

逆にいえば、人口減少地域では館数を減らしても近さを保てる余地がある。全国一律の削減率も、全国一律の維持も、どちらも正解ではない。本報告が「到達可能性を指標にする」ことを論点に挙げるのは、この非対称性があるためである。

3つのシナリオを分けるもの

冒頭に述べたとおり、この3つを分けているのは人口ではない。人口推計はどのシナリオでも同一である。分けているのは政策判断であり、その規模は2050年時点で8,183施設にあたる。

本報告が繰り返し確認したのは、学校の消滅が人口動態でほぼ説明できる（決定係数0.64）のに対し、公民館の増減は人口でも合併でも説明できない（同0.01／0.08）という事実だった。人口が4.8％増えた滋賀県で公民館が62.5％減り、長野県では407館増えた。同じ人口条件のもとで、正反対の結果が現に生じている。

1-1　三度の大合併は、いずれも教育制度の改革と結びついていた

日本の市町村合併は、明治・昭和・平成と三度の大規模な波を経験している。総務省自身の整理によれば、前二回の合併はいずれも学校の設置・管理を直接の動機としていた。明治の大合併は小学校と戸籍の事務処理のため戸数300〜500戸を標準とし、昭和の大合併は「中学校1校を効率的に設置管理していく」ために人口8,000人を標準として進められた。

これに対し平成の大合併は、地方分権の受け皿づくりと行財政基盤の強化を目的に掲げ、学校規模のような具体的な設計基準を持たなかった。この点は後述する国会審議でも繰り返し論点となる。

出典：総務省「市町村数の変遷と明治・昭和の大合併の特徴」、同「『平成の合併』について」（平成22年3月）

1-2　「アメ」としての合併特例債と合併算定替

平成の大合併の推進手段は、1999年の合併特例法改正で整備された財政措置に集約される。中心は次の二つである。

出典：日本総合研究所「平成の市町村合併の検証を試みる」（JRIレビュー 2021 Vol.7, No.91）、総務省「市町村合併に係る地方財政措置について」（平成22年4月23日事務連絡）

合併特例債の規模は小さくない。2010年3月25日の参議院総務委員会で渡辺周総務副大臣は、発行可能総額11兆8,600億円に対して起債実績2兆6,700億円であること、その主な使途が道路21％、基金の造成20％、学校教育施設16％であることを答弁している。学校教育施設は道路・基金に次ぐ第3の使途であり、合併特例債が学校施設の再編・新設と直結していたことを示す。

1-3　「ムチ」としての地方交付税削減と三位一体改革

財政誘導は補助の側面だけではなかった。総務省自身が2010年の総括文書で次のように記している。

同文書はさらに、「合併特例債に代表される手厚い財政措置の期限が平成17年度までの合併となっていたこともあり、各市町村の合併時期は、平成17年度に集中し、財政的な理由で合併を選択する市町村が多かったと考えられる」と続けている。総務省調査（2008年度、416団体回答）でも、合併した理由の第1位は「財政状況」（74.5％）であり、「地方分権の推進」（61.3％）を上回っていた。

小規模団体に手厚く配分されていた地方交付税の段階補正も、1998年度と2002年度の二度にわたり割増率が縮小されている。補助と抑制を組み合わせた誘導構造が、合併を「選択」から「不可避」へと変えていった。

1-4　合併は平成16〜17年度に極端に集中し、平成26年度に終わった

合併件数の年度別分布は、財政措置の期限に正確に対応している。平成15年度までの5年間で合併件数は累計42件にとどまっていたが、平成16年度に215件、平成17年度に325件と急増し、この2年間だけで全649件の83％が実行された。市町村数は平成15年度末の3,132から平成17年度末の1,821へ、わずか2年で1,311団体減少している。

その後の推移も確認しておきたい。平成21年度の30件を最後に合併はほぼ止まり、平成22年度はゼロ、平成23年度に6件、平成24・25年度はゼロ、そして平成26年4月5日の栃木市・岩舟町の編入合併を最後に、令和6年度まで10年以上にわたり合併は1件も行われていない。市町村数は平成26年度末の1,718団体から一度も変わっていない。

出典：総務省「平成11年度以降の市町村合併の実績」掲載の全合併記録（649件）を合併年月日から年度別に集計。
注：総務省「『平成の合併』について」（平成22年3月5日公表）は平成21年度を28件・640件計としているが、これは公表時点で官報告示済みのものに限った数値である。本表は年度末までに実施された合併をすべて含む確定ベース。

3-1　全体像 ── 減ったのは公民館と学校、増えたのは図書館

合併によって基礎自治体の数が47％減っても、社会教育施設が同じ比率で減ったわけではない。図書館は31％増、博物館は29％増である一方、公民館は32％減、小学校は22％減という対照的な動きを示す。

この違いは施設の配置密度で説明できる。1999年度時点で図書館は全国2,592館、市町村数3,232に対して1団体あたり平均0.8館しかなく、合併しても重複は生じにくい。これに対し公民館は19,063館、1団体あたり平均5.9館が存在し、旧町村ごとに複数館を抱える構造だった。合併が直撃したのは「小規模自治体が密に配置していた施設」である。

出典：文部科学省「社会教育統計（社会教育調査）」各年度。令和6年度は中間報告（令和7年7月30日公表、確定値は令和8年3月予定）。
注：女性教育施設は平成20年度から、生涯学習センターは令和6年度から調査対象・定義が変更されているため、期間をまたぐ比較はできない。

3-2　自治体の数で割ると、施設は「増えて」いる

ここまでは施設の実数を見てきた。しかし平成の大合併で減ったのは施設だけではない。施設を持つ主体である市町村そのものが、3,232から1,718へ46.8％減っている。分母を人口ではなく自治体数に替えると、同じ数字がまったく違って見える。

平成11年度から令和6年度にかけて、1自治体あたりの施設数は公民館が5.90館から7.58館（＋28.6％）、小学校が7.48校から10.96校（＋46.4％）、図書館が0.80館から1.98館（＋146.7％）、博物館が1.58館から3.36館（＋112.3％）へ、4種すべてで増えている。

施設の実数では公民館が31.6％減、小学校が22.2％減である。それでも1自治体あたりが増えるのは、分母の減り方（46.8％減）がそれを上回っているからである。住民から見れば施設は減ったが、自治体から見れば抱える施設は増えた。

この見方は都道府県の間でも大きく違う。1自治体あたりの公民館数は長野県の23.2館から静岡県の1.3館まで18倍の開きがある。長野県は77市町村で1,785館を抱え、東京都は62市区町村で113館（1.8館）、静岡県は35市町にわずか45館である。「課税人口」タブでみたとおり、長野県は公民館1館を納税義務者514人で支えており、これは全国で最も薄い。自治体あたりの保有数が多く、1館あたりの支え手が少ない。この組み合わせが、公民館という制度の負担構造である。

3-3　面積で割ると ── 1館が受け持つ広さ

ここまで同じ施設数を、人口で割り（1施設あたり人口）、自治体数で割って（1自治体あたり施設数）見てきた。三つ目の分母が面積である。人口も自治体数も同じでも、それが10km²に収まっているのか500km²に散らばっているのかで、施設の意味はまったく変わる。

ただし日本は国土の約3分の2が山林で、総面積で割ると山間部の自治体が実態以上に「疎」に出る。ここでは可住地面積（総面積から林野と主要湖沼を除いたもの）を分母にとる。全国の可住地は122,614km²で、総面積372,859km²の32.9％にあたる。

全国でならすと、公民館1館が受け持つ可住地面積は9.41km²で、同じ面積の円に直せば半径1.73kmにあたる。小中学校は4.24km²・半径1.16km、博物館は21.24km²・半径2.60km、図書館は36.06km²・半径3.39kmである。学校と公民館はおおむね徒歩から自転車の圏内、図書館と博物館は車の圏内にある、というのが全国平均の姿である。

最も密なのは長野県で可住地100km²あたり55.34館、1館あたり1.81km²・半径0.76km。最も疎なのは静岡県の1.64館、1館あたり61.10km²・半径4.41kmで、34倍の開きがある。北海道は1.79館・半径4.22kmである。長野県の公民館は歩いて行ける距離に、静岡県と北海道の公民館は車で行く距離にある。

3-4　運営体制 ── 指定管理者制度の浸透

2003年9月の地方自治法改正で創設された指定管理者制度は、合併の集中期とほぼ同時に社会教育施設へ広がった。公立社会教育施設全体に占める導入率は、平成20年度の約2割から令和6年度には32.8％に達している。

令和6年度時点の指定管理者の内訳をみると、社会教育施設全体16,646施設のうち会社が5,782施設（34.7％）、一般社団・財団法人が5,627施設（33.8％）、NPOが1,605施設（9.6％)、自治会・町内会等の地縁による団体が1,234施設（7.4％）となっている。

公民館では傾向が異なり、導入1,487施設のうち地縁による団体が576施設（38.7％）と最も多く、会社は138施設にとどまる。公民館の指定管理は、民間委託というより地域組織への運営移譲という性格が強い。これは、公民館職員が担ってきた企画・調整業務が地域住民のボランティアに置き換わっていく過程でもある。

他方、図書館では会社が605施設（80.7％）を占める。日本図書館協会は2005年・2008年・2010年・2016年と繰り返し、公立図書館への指定管理者制度は「基本的になじまない」との見解を示している。理由として挙げられるのは、司書の確保と資質向上、収益の生じない事業であること、指定管理期間の区切りが図書館事業の蓄積を困難にすること、一貫したコレクション構築が保証されないことである。前述のとおり、導入後に直営へ戻した図書館が12県14館存在することが国会で明らかにされている。

3-6　財政 ── 社会教育費は20年で4割減

地方教育費調査によれば、社会教育費の総額は平成6会計年度の27,103億円から令和2会計年度の15,144億円へ44.1％減少している。内訳では博物館費の減少幅が最も大きく、図書館費は比較的維持された。

出典：文部科学省「地方教育費調査報告書」（文部科学省「生涯学習・社会教育に関するデータ集」令和4年9月より）。令和2会計年度は中間報告。

本報告はここまで平成の大合併を軸に施設数の増減をみてきた。しかし施設は合併だけで増えも減りもしない。公民館・図書館・博物館・学校の数は、法律の制定、補助金の設計、統合方針の通達、災害、景気、そして人口という、性質の違う力が重なった結果である。この章では1947年から現在までの出来事を一枚の年表に並べ、実績のカーブと重ねて、どの出来事がどこで効いたのかを確かめる。

年表

実績のカーブに重ねる

年表の主要な出来事を、施設数の実績に重ねたものが次の図である。

図を見て最初に気づくのは、4つの施設がそれぞれ別の時計で動いていることである。小学校は1957年度の26,988校をピークに、1970年代の第二次ベビーブーム期の停滞をはさみながら70年かけて減ってきた。平成の大合併の帯はその長い下り坂の一区間にすぎない。図書館は1993年度以降ずっと右肩上がりで、合併期にも減っていない。博物館は増えたあと2011年度前後で止まる。公民館だけが合併期を境に明確に折れている。

時代ごとに何が起きたか

制度創設期（1947〜1970年）── 設置の根拠をつくる

社会教育法（1949年）、図書館法（1950年）、博物館法（1951年）が3年続けて制定され、施設の法的な位置づけが整った。1959年の社会教育法改正は公民館への国庫補助規定を設け、社会教育主事を市町村にも原則必置とした。この時期の出来事はほぼすべてが増加要因である。一方で1953年からの昭和の大合併は市町村数を9,868から3,472へ減らしており、1956年の文部次官通達とあわせて学校数には減少方向に働いた。「学校」タブでみたとおり、中学校数は1948年度の16,285校から1953年度の13,685校へすでに16.0％減っており、昭和の大合併期（1953〜61年度）にはさらに12,849校へ6.1％減った。ただし同じ期間の小学校数は26,555校から26,741校へほぼ横ばいで、昭和の大合併が直接に減らしたのは中学校である。

拡充期（1971〜1990年）── 減らさないという選択

1971年の社会教育審議会答申が生涯教育の概念を導入し、1990年の生涯学習振興法まで、社会教育施設は一貫して整備の対象だった。1988〜89年のふるさと創生事業は全市区町村に各1億円を配り、記念館・資料館の建設が相次いだ。

学校については、1973年の通達（いわゆるUターン通達）がこの時期の政策を象徴している。規模優先の無理な統合を戒め、小規模校を存置したほうがよい場合があると明示したものである。実際、この時期の学校数は児童数の減少にほとんど追随していない。

追随度は1999年を境に0.13から1.34へ跳ね上がる。1958年から1999年までのうち児童数が減った三つの期間（1958〜70年、1980〜90年、1990〜99年）では、児童数が29.6％・20.7％・20.0％減るあいだに学校数はそれぞれ8.1％・0.5％・2.6％しか減らなかった。ところが1999〜2010年には、児童数が6.8％しか減っていないのに学校数が9.0％減っている。この期間に、学校は初めて児童の減少より速く減った。

この反転をどう読むかには注意がいる。まず、追随度が低いこと自体は1973年の通達より前から見られる（1958〜70年で0.27）。通達はその傾向を追認し強化したものであって、通達が単独で学校数を支えたと読むべきではない。次に、1980〜90年代に学校を減らさなかったことで小規模校が積み上がり、それが1999年以降にまとめて解消された、という見方ができる。「学校」タブで示した「学校は児童の減少に遅れて減る」という観察と同じ現象を、年表の側から見たものである。合併がその引き金の一つになったことは否定できないが、1999年以降の追随度の高さは2010年代にも0.79〜0.99で続いており、合併が終わっても戻っていない。合併は反転のきっかけではあっても、反転を維持している力ではない。

転換期（1991〜1998年）── 前提が崩れる

バブル崩壊で地方税収が細り、1997年の財政構造改革法が公共投資の削減目標を法定した。1995年の地方分権推進法は必置規制の緩和と市町村合併推進の起点となる。この時期にはまだ施設数に目立った変化は出ていないが、その後10年の制度設計がここで用意された。

縮減期（1999〜2013年）── 合併と財政

1999年に三つのことが同時に起きている。地方分権一括法による社会教育法の改正で公民館運営審議会が必置でなくなり、市町村合併特例法の改正が合併特例債を用意し、PFI法が民間資金による整備手法を導入した。2003年の指定管理者制度、2004〜06年の三位一体の改革がこれに続く。

公民館の減り方は、この時期のなかでも一様ではない。年率に直すと1999→2002年が−0.43％、2002→2005年が−1.14％であるのに対し、2005→2008年は−3.06％で全期間を通じて最も速い。合併が最も集中した2004〜05年度の直後である。「公民館」タブで示した「減少のピークは合併の3〜6年後」という観察と整合する。

他方、図書館は合併期に減っていない。2002→2005年の年率は＋2.80％で、2000年代で最も速い増加である。博物館も2005年までは年率2％台で増え続けた。同じ合併を経験しながら、公民館は減り、図書館と博物館は増えた。その理由は「公民館」タブで述べたとおり、合併前の配置密度の差にある。公民館は町村に濃密に置かれていたため重複が生じ、図書館は町村に乏しかったため合併によってむしろ広域の住民がアクセスを得た。

総量管理期（2014年〜）── 合併が終わったあとの減少

2014年の総務省通知は全自治体に公共施設等総合管理計画の策定を求め、施設総量の削減目標を設定させた。2017年度には公共施設等適正管理推進事業債が創設され、集約化・複合化に充当率90％・交付税措置率50％という明確な財政的誘因が与えられた。同じ時期に立地適正化計画（2014年）が郊外部の施設の集約を促し、2015年の手引が学校統合の方針をあらためて示している。

この時期の特徴は、合併がとうに終わっているのに施設が減り続けていることである。市町村数は2010年度以降ほぼ1,718で横ばいだが、公民館は2015年度の14,841館から2024年度の13,031館へ12.2％減っている。年率では2021→2024年が−1.89％で、合併直後に次ぐ速さである。図書館の増加も2018→2021年が＋0.34％、2021→2024年が＋0.06％まで鈍り、事実上止まった。博物館は2011年度前後で頭打ちになっており、これは2014年の総務省通知より前である。

つまり施設数の減少要因は、平成の大合併から公共施設の総量管理へと引き継がれている。合併は2010年に終わったが、施設を減らす制度的圧力は終わっていない。「未来シナリオ」タブで用いた減少率は、この引き継がれた圧力が続くことを前提としている。

出来事の向きは時代とともに反転した

1980年代までの出来事はほとんどが増加要因である。1990年代に中立・複合と減少要因が現れ、2000年代以降は減少要因が最も多くなる。国が社会教育施設を「増やすもの」として扱っていた時期と、「管理すべき総量」として扱う時期の境目は、おおむね1999年にある。平成の大合併がその年に始まったのは偶然ではなく、同じ地方分権・財政再建という流れの中の一要素だったとみるのが自然である。

年表からいえること・いえないこと

年表は仮説の一覧である。この報告のなかで統計的に検証できたのは、「分析の点検」タブに整理したごく一部にすぎない。年表に並んだ57件のうち、施設数への効果を数量的に確かめられたものは平成の大合併と人口だけである。残りは、今後の検証が必要な候補として並べてある。

合併推進をめぐる国会審議は、①合併の目的と数値目標、②合併特例債が生む「箱物」と将来負担、③住民自治・住民の声の届き方、④合併後に生じた施設・人員の処理、という四つの論点に整理できる。以下、国会会議録から主要な発言を引く。

2-1　推進側の論拠 ── 分権の受け皿としての行財政基盤

2004年3月23日の衆議院本会議で合併三法案（地方自治法改正、合併特例法改正、合併新法）の質疑に立った保坂武議員（自民党）は、地方分権一括法の施行を受け「これからの行政の中心は市町村であり、地方分権を強力に推進していくためには、市町村合併により、市町村の行財政基盤の強化を急がなければなりません」と述べた。

答弁した麻生太郎総務大臣は、新法において合併特例債の財政優遇措置は廃止する一方、都道府県知事によるあっせん・調停・勧告の仕組みを導入すること、旧市町村単位の合併特例区を「コミュニティーセンターなどの地域の公の施設を効果的に管理すること」等のために設置できることを説明している。地域施設の管理が、合併設計の明示的な要素として位置づけられていたことがわかる。

2-2　批判側の論拠 ── 目的の不在と合併特例債の将来負担

同じ本会議で質疑に立った西村智奈美議員（民主党）は、明治・昭和の大合併が小学校・中学校という具体的な目的と人口基準を持っていたことを引き合いに出し、平成の合併にはそれが示されていないと批判した。

合併特例債についても、同議員は新潟県の試算（20の合併自治体で限度額最高5,160億円、うち国の交付税措置分約3,600億円）を挙げ、「不要不急の公共事業に化けるケースも多々あり、その場合、地方はむだな建物のための債務の返済に苦しむことになります」と指摘している。

この懸念は、のちに政府側からも追認された。2010年3月25日の参議院総務委員会で、渡辺周総務副大臣は合併特例債の活用が伸び悩む理由を次のように説明している。

社会教育施設・学校施設が、合併特例債による過大投資の具体例として国会答弁に現れている点は重要である。

2-3　合併後に顕在化した論点 ── 空き施設と財産処分

合併から数年を経た2010年2月25日の衆議院予算委員会第二分科会で、小室寿明議員（島根県選出）は、59市町村が21市町村となった地元の状況を踏まえて次のように問うている。

これに対し高井美穂文部科学大臣政務官は、平成20年6月に財産処分手続の大幅な弾力化を行い、「市町村合併等に伴う学校の統廃合などの場合、原則として国庫納付金を不要」としたことを説明した。合併に伴う学校統廃合が、国庫補助財産の処分ルールの緩和を促した明確な事例である。

2-4　社会教育の専門職減少をめぐる政府答弁

2009年4月1日の衆議院内閣委員会で、文部科学省の惣脇宏生涯学習政策局生涯学習総括官は、社会教育主事の配置数減少の原因について、①派遣社会教育主事経費の交付税化、②地方公共団体の財政逼迫、と並べて「市町村の行政体制の整備を背景として促進された市町村合併等の影響」を挙げている。政府自身が、合併と社会教育人材の減少との関連を認めた答弁である。

2-5　指定管理者制度をめぐる議論

2003年9月施行の改正地方自治法による指定管理者制度は、合併と同時期に社会教育施設の運営形態を変えた。2008年の社会教育法等改正の国会審議では、「社会教育施設における人材確保及びその在り方について、指定管理者制度の導入による弊害についても十分配慮し、検討すること」という附帯決議が付されている。

その後も導入は進み、2017年3月30日・4月25日の衆議院地方創生特別委員会で宮本岳志議員は、博物館（類似施設含む）への導入率が2005年の16.2％から2015年度に約3割へ倍増したこと、日本図書館協会が公立図書館への指定管理者制度は「基本的になじまない」との立場を繰り返し表明していることを指摘した。同答弁では、一度導入したのち直営に戻した図書館が12県14館にのぼることが文部科学省から示されている。

2-6　合併の総括 ── 政府と町村会の評価

総務省は2010年3月の総括文書で、合併の効果として①専門職員の配置など住民サービス提供体制の充実強化、②少子高齢化への対応、③広域的なまちづくり、④適正な職員の配置や公共施設の統廃合など行財政の効率化を挙げた。「公共施設の統廃合」は、政府が明示した合併の期待された効果そのものだった。

一方、問題点として①周辺部の旧市町村の活力喪失、②住民の声が届きにくくなっている、③住民サービスの低下、④旧市町村地域の伝統・文化、歴史的な地名などの喪失を挙げ、「多くの合併市町村の行政・住民、また世論の合併への評価は大きく分かれている」と総括している。

全国町村会は「平成の合併をめぐる実態と評価」（2008年10月）で、プラス効果に「財政支出の削減」「職員の能力向上」を、マイナス効果に「行政と住民相互の連帯の弱まり」「財政計画との乖離」「周辺部の衰退」を挙げ、「市町村を合併に向かわせたのは、財政問題、国・府県の強力な指導」であるとして国の合併推進策の問題点を指摘した。

学校統廃合の手引きはどう決まったか

本報告が扱う期間のうち、学校に対して最も直接に働いた政策文書は2015年1月27日の「公立小学校・中学校の適正規模・適正配置等に関する手引」である。その成立過程は、教育政策の内部だけで完結していない。

前史

国が学校規模について示した基準は、手引き以前にも存在した。学校教育法施行規則（昭和22年）、義務教育諸学校等施設費国庫負担法施行令（昭和33年）、そして昭和31年・32年・48年の文部省通知である。とくに「年表」タブに掲げた1956年の統合方策通達と1973年のいわゆるUターン通達は、統合の推進と抑制という正反対の方向を示していた。手引きは、およそ60年ぶりにこの基準を書き直したものである。

成立までの1年

直接の契機は、少子化による学校の小規模化が課題として顕在化したことと、文部科学省が平成26年5月1日時点で行った実態調査である。政策決定の経路は次のとおりである。

1. 2014年6月24日　骨太の方針2014（経済財政運営と改革の基本方針2014、閣議決定）── 統廃合に関する国の指針の見直しを提起。
2. 2014年7月3日　教育再生実行会議 第五次提言 ── 学校規模の適正化に関する指針の策定を提起。
3. 2014年12月27日　まち・ひと・しごと創生総合戦略（閣議決定）── 学校統合と小規模校存続支援の双方を明記。
4. 2015年1月27日　手引き公表

注目すべきは、教育政策の文書より先に経済財政の文書（骨太の方針）が見直しを求めていることである。同じ2014年には総務省が公共施設等総合管理計画の策定を全自治体に求めており（「年表」タブ）、学校の統廃合方針と公共施設全体の総量削減方針は同じ年に、別々の経路で打ち出された。

また、まち・ひと・しごと創生総合戦略が学校統合と小規模校存続支援を並記している点も、年表で「地方創生」を中立・複合に分類した理由にあたる。地方創生は施設を増やす方向にも減らす方向にも働いた。

2026年の改訂

手引きは策定から10年を経た2026年8月5日に改訂された。改訂の観点は「広域化」「総合化」「現代化」の3つである。広域化は、市町村が自らの区域内だけでなく周辺市町村を含む広い範囲で検討すること。総合化は、教育委員会だけでなく首長部局を含む自治体全体の視点で将来を考えること。現代化は、学校教育をめぐる状況の変化を織り込むことを指す。

背景として文部科学省が挙げるのは、2015年から2024年までの約10年で公立小中学校の児童生徒が約85万人減少し、小学校・中学校が各1校のみの市町村の割合が15.5％から16.1％へ増えたことである。市町村の区域内では、もう統合する相手がいなくなりつつある。

この「広域化」「総合化」という方向は、「年表」タブに置いた2019年の第9次地方分権一括法（社会教育施設の首長部局への移管を可能とした）と同じ向きを指している。教育委員会の枠と市町村の枠、その両方を越えて再編を考える、という流れである。

博物館は、社会教育施設のなかで公民館と正反対の動きを示した施設である。合併が進んだ期間を通じて館数は増え続け、学芸員も増えた。本章では、文部科学省「社会教育調査」と日本博物館協会『博物館研究』という2つの系列から、その内実を確認する。

5-1　館数は増えている

社会教育調査でみると、博物館（登録博物館・指定施設）は平成11年度の1,045館から令和6年度の1,344館へ28.6％増、博物館類似施設を含めると5,109館から5,766館へ増えている。日本博物館協会『博物館研究』に基づく集計でも、2005年の4,003館から2024年の4,497館へ12.3％増である。集計対象と定義が異なるため水準は一致しないが、増加という方向は両系列で一致している。

増加を牽引しているのは歴史系博物館で、2005年の1,865館から2024年の2,108館へ243館増えた。美術系は884→982館、郷土系は525→537館とほぼ横ばいである。動物園（77→80）、水族館（78→81）、植物園（85→81）といった生物系は20年間ほとんど変わっていない。

5-2　開館と閉館のフロー

館数の純増だけを見ると、博物館が安泰であるかのように見える。しかしストックの裏では、毎年一定数の館が閉じている。

20年間で閉館は延べ573件にのぼる。年平均29件で、館数の純増が続くなかでも毎年30館前後が姿を消している計算になる。純増という統計の裏で、個々の館の閉館は途切れなく起きている。

閉館と自治体財政の関係については、同ダッシュボードが財政指標との相関を検証しており、財政力指数との相関がr = 0.41と最も高い。ただしこれは「財政力が高い自治体ほど閉館が多い」という向きであり、博物館の多い都市部ほど母数が大きいことを反映したものと考えられる。経常収支比率との相関はr = −0.09で、財政の硬直度と閉館件数の間に明確な関係は見出されていない。

5-3　運営体制と専門職

博物館は、指定管理者制度の導入が早くから進んだ施設でもある。公立博物館（類似施設を含む）の導入率は平成20年度の26.3％から令和6年度の30.3％へ上昇した。公民館の11.4％、図書館の22.2％と比べて高い水準にある。

一方で学芸員は増え続けている。博物館の学芸員は平成14年度の3,393人から令和6年度の5,581人へ64.5％増、博物館類似施設では2,243人から3,817人へ70.2％増である。1館あたりでみても3.03人から4.15人へ厚くなった（「職員と雇用」タブ・1施設あたりの配置の表）。

ただし、この増加には指定管理者制度による非常勤・委託職員の増加が含まれる点に留意が必要である。「政治的背景」タブでみたとおり、2008年の社会教育法等改正の国会審議では「社会教育施設における人材確保及びその在り方について、指定管理者制度の導入による弊害についても十分配慮し、検討すること」という附帯決議が付されており、長野県千曲市のように6館の博物館を指定管理から直営へ戻した事例も報告されている。

5-4　財政面での位置づけ

館数と人が増える一方で、博物館費は社会教育費のなかで最も大きく減った項目である。平成6会計年度の3,203億円から令和2会計年度の1,472億円へ54.0％減、平成11年度比でも47.3％減となっている（「平成の大合併の振返り」タブ・社会教育費の表）。

館が増え、学芸員が増え、しかし予算は半減した。1館あたりの資源配分が薄くなっていることを意味しており、収蔵資料の保存環境や調査研究機能への影響は、館数という指標では捉えられない。

5-5　英国との比較 ── 閉館はいつ、なぜ起きるか

日本の統計は施設数を年単位で把握するが、個々の館がいつ開館し、いつ閉館したかを追跡する仕組みを持たない。この点で参照になるのが、英国の Mapping Museums 研究プロジェクトである。同プロジェクトは2000〜2025年に閉館した英国の博物館479館を個票で追跡している。

ハザード率は開館0〜9年で4.42、10年以降は0.09〜0.33の範囲に落ち着く。開館直後10年の危険度は、それ以降の約15倍である。ただし閉館の実数でみると10〜29年が最多（227館、全体の44.4％）であり、母数が大きいためリスクが低くても件数は多くなる。この2つは一致しない。

閉館理由の内訳は、財政難35.3％、施設の喪失22.0％、経営者の人生上の出来事19.7％、建物の問題10.6％、戦略的閉館9.8％である。財政難が最大だが全体の3分の1にすぎず、施設や運営者側の事情が合わせて半数を超える。

また英国では認定制度（Accreditation）の有無で閉館率が大きく異なる。2000〜2025年の閉館率は認定館4.4％に対し非認定館30.7％と7倍の開きがある。認定を受けた館は基準を満たす体制を備えており、それが存続にも効いていると考えられる。

図書館は、平成の大合併を通じて唯一はっきり増えた社会教育施設である。1999年度の2,592館から2024年度の3,400館へ31.2％増えた。しかし館数の増加は、そのまま機能の充実を意味しない。本章では館数・運営体制・職員の3つの側面から実態を確認する。

L-1　なぜ図書館は減らなかったのか

理由は配置密度にある。1999年度時点で図書館は全国2,592館、市町村数3,232に対して1団体あたり平均0.8館しかなかった。公民館の5.9館と比べて圧倒的に薄く、合併しても重複がほとんど生じない。合併が直撃したのは「小規模自治体が密に配置していた施設」であり、図書館はそこに該当しなかった。

加えて次の要因が働いた。①旧市町村の図書館が新市の分館として存続すれば統計上は引き続き1館と数えられる。②未設置自治体への新設を合併特例債が後押しした。③廃校舎の転用（「学校」タブで見たとおり社会教育施設への転用は858件）。

1館あたり人口でみると、40,347人（2008年）から36,410人（2024年）へ9.8％改善している。人口が減るなかで館数が増えたため、住民から見たアクセスは良くなった。社会教育施設のなかでこの動きを示したのは図書館だけである。

L-2　運営体制 ── 指定管理者が3.4倍に

一方で、運営の形は大きく変わった。公立図書館に占める指定管理者制度導入施設の割合は、平成20年度の6.5％から令和6年度の22.2％へ3.4倍になった。社会教育施設のなかで最も急な伸びである（「平成の大合併の振返り」タブ・指定管理者導入率の図）。

指定管理者の内訳をみると、令和6年度の導入750施設のうち会社が605施設（80.7％）を占める。公民館では地縁による団体が38.7％と最も多いのと対照的で、図書館の指定管理は明確に民間事業者への委託という性格をもつ。

日本図書館協会は2005年・2008年・2010年・2016年と繰り返し、公立図書館への指定管理者制度は「基本的になじまない」との見解を示してきた。理由として挙げられるのは、司書の確保と資質向上、収益の生じない事業であること、指定管理期間の区切りが図書館事業の蓄積を困難にすること、一貫したコレクション構築が保証されないことである。2017年の国会審議では、一度導入したのち直営へ戻した図書館が12県14館にのぼることが文部科学省から示された。

L-3　職員 ── 司書は増え、専任職員は3分の2に減った

図書館の職員数をめぐっては、一見矛盾する2つの事実がある。

• 司書は増えた。10,977人（平成14年度）から22,375人（令和6年度）へ2.04倍。1館あたりでも4.61人から6.58人へ42.7％増えた。
• 専任職員は減った。14,259人（平成20年度）から10,201人（令和6年度）へ28.5％減。1館あたりでは4.51人から3.00人へ33.4％減である。

この2つは矛盾しない。司書の数は雇用形態を問わない総数であり、増えた分の大半は非常勤職員と指定管理者の職員だからである。詳細は次章「職員の雇用形態」で扱う。

L-4　貸出は減っている

館数が増え、司書が増えても、利用は伸びていない。国民1人当たりの貸出冊数は平成22年度間の5.3冊をピークに、令和2年度間には4.2冊まで低下した。貸出回数も1.5回から1.1回へ減っている。令和2年度はコロナ禍の影響を含むため単純比較はできないが、平成26年度・29年度も5.2冊と横ばいで、ピークを超えていない。

1施設当たりの利用者数も、平成22年度間の57,991人から令和2年度間の42,374人へ減少している。

L-5　「箱は増えたが本は減った」のか ── 検証

館数が増えるなかで蔵書はどう動いたのか。日本図書館協会『日本の図書館 統計と名簿』の全国集計から、合併期にあたる2002年から2010年の推移を確認する。

出典：同上。

学校統廃合は「平成の大合併の帰結」として語られることが多い。しかし統計を突き合わせると、実態はより複雑である。合併は統廃合の条件を整えたが、主因ではなかった。

4-1　学校数の推移 ── 減少は合併前から始まり、合併後も続いた

公立を含む小学校数は、平成11年度の24,188校から令和6年度の18,822校へ5,366校（22.2％）減少した。中学校は11,220校から9,882校へ1,338校（11.9％）の減少である。

出典：文部科学省「学校基本調査」「文部科学統計要覧（令和6年版）」。各年5月1日現在。

注目すべきは、小学校数の年間減少幅が合併集中期に約1.5倍に跳ね上がり、合併終了後もさらに拡大したことである。平成11年度の−107校に対し、平成17年度は−297校、ピークの平成25年度は−329校である。合併が終わって10年以上経った令和6年度でも−158校の水準にある。合併は加速要因の一つではあったが、減少の主体は少子化である。

4-2　廃校発生数 ── 平成24年度がピーク

文部科学省「廃校施設活用状況実態調査」によれば、平成16年度から令和5年度までの20年間に発生した公立学校の廃校は延べ8,850校（小学校5,799校、中学校1,835校、高等学校等1,216校）にのぼる。

この時間差には合理的な説明がつく。合併協議において学校の統廃合は最も紛糾しやすい論点であり、合併時には「現状維持」で決着させ、新市の教育振興基本計画や学校適正配置計画の策定を経て数年後に実行に移された事例が多い。「政治的背景」タブで引いた島根県選出議員の質問（2010年）が、合併から5年前後で「統廃合された小学校とか公民館の空き建物がいっぱい残っている」状況を報告しているのも、この時期に対応する。

制度面でも、平成27年1月に文部科学省が「公立小学校・中学校の適正規模・適正配置等に関する手引」を策定した。学校統合に関する国の手引としては昭和32年の「学校統合の手引」以来およそ60年ぶりで、小学校は1学年2学級以上、中学校は9学級以上を望ましい規模とし、通学距離の目安（小学校4km、中学校6km）を維持しつつスクールバス等による通学時間おおむね1時間以内という新たな目安を示した。廃校発生数が高止まりする局面で、国が統廃合の判断枠組みを提供した形である。

4-3　合併進捗と廃校率の関係を検証する

合併が学校統廃合の主因であるならば、合併が進んだ都道府県ほど廃校が多いはずである。総務省の都道府県別市町村減少率（平成11年3月→平成22年3月）と、文部科学省の都道府県別廃校数から算出した小中学校の廃校率を突き合わせて検証した。

散布図が示すのは、以下の事実である。

• 合併が最も進まなかった北海道が、廃校数で全国最多（859校、うち小中768校）である。市町村減少率はわずか15.6％にとどまる。
• 廃校率の上位は秋田（43.6％）、岩手（42.0％）、山形（41.3％）、青森（38.1％）と東北が占める。うち山形の市町村減少率は20.5％と全国下位である。
• 逆に、市町村減少率62.0％と高水準の滋賀県は廃校率8.5％と全国最低水準にある。人口が増加していた地域では、合併しても学校は減っていない。
• 東京（減少率2.5％）・大阪（2.3％）は合併がほぼ行われなかったが、廃校数はそれぞれ300校・148校発生している。都心部の人口移動と小規模校の統合による。

すなわち、廃校の地理的分布を規定しているのは人口減少・過疎の進行であり、合併の進捗ではない。合併は、従来は自治体の境界が障壁となっていた越境的な統合を可能にし、合併特例債が統合新設校の財源を用意することで統廃合を容易にしたが、統廃合を引き起こしたわけではない。ただし相関がゼロではない（正の弱い相関）ことは、合併が加速要因として一定程度作用したことと整合する。

4-4　廃校施設のゆくえ ── 4分の1は未活用

廃校8,850校のうち、令和6年5月1日時点で施設が現存するのは7,612校（86.0％）。そのうち活用されているものは5,661校（74.4％）、活用されていないものが1,951校（25.6％）である。未活用のうち用途が決まっていないものが1,503校（全体の19.7％）にのぼる。

出典：文部科学省「令和6年度 公立小中学校等における廃校施設の活用状況に関する調査」資料3。

用途が決まっていない理由（複数回答）の上位は「地域等からの要望がない」（校舎41.5％）と「建物が老朽化している」（同41.4％）である。合併による広域化で旧町村域の人口が減少した地域ほど、施設を引き受ける主体も、改修の財源も乏しい。

なお、国庫補助を受けて整備された学校施設の転用には補助金適正化法上の制約があったが、平成20年6月に財産処分手続が大幅に弾力化され、国庫補助事業完了後10年未満の財産についても、無償による転用等については市町村合併等に伴う学校の統廃合などの場合は原則として国庫納付金を不要とする取扱いとなった。合併が国の補助制度の運用を動かした数少ない事例である。

4-0　79年でみる学校の増減

廃校を20年の窓で見ると平成の大合併と重なって見える。しかし学校数の長期系列に戻すと、位置づけが変わる。

児童数は1958年度の1,349万人をピークに2026年度の565万人へ58％減ったが、小学校数は26,964校から18,383校へ32％減にとどまる。差の分だけ小規模校が積み上がり、それがいま統廃合として解消されつつある。学校は児童の減少に遅れて減る。平成の大合併は、この遅れが限界に達した時期とたまたま重なった。

中学校数は新制発足直後の1948年度16,285校から1953年度13,685校へ16.0％減っており、統合は昭和の大合併より前に始まっていた。昭和の大合併期（1953〜61年度）にはさらに12,849校へ6.1％減ったが、同じ期間に小学校数は26,555校から26,741校へほぼ横ばいだった。新制中学校1校を効率的に設置管理するという当時の合併目的は中学校数に現れている一方、小学校には及んでいない。これに対し平成の大合併期の小学校数の減少は、合併の有無にかかわらず続いていた傾向の延長線上にある。

4-5　廃校はどれくらいで使われるようになるか

廃校施設の活用状況は、廃校からの経過年数によって大きく異なる。令和6年5月1日時点で、各年度に廃校となった学校の未活用率をたどると、時間とともに活用が進む様子が見える。

活用が決まるまでに5〜6年かかるという事実は、合併の時間差とも符合する。「学校」タブでみたとおり廃校のピークは平成24年度であり、その世代の校舎が活用先を得たのは平成30年前後になる。一方で、20年経っても11.4％は使われないままである。

4-6　都道府県別の消滅率

実数では北海道が859校と突出するが、20年間に小中学校の何％が消えたかで正規化すると序列が入れ替わる。

秋田43.6％、岩手42.0％、山形41.3％、青森38.1％と東北が上位を占める。20年で小中学校の4割以上が消えた県が複数ある。逆に愛知5.2％、埼玉6.2％、神奈川6.4％と、人口が増えた県では1割も減っていない。全国平均は20.9％で、20年に5校に1校が消えた計算になる。

統廃合のペースは落ちたのか ── 総務省データによる検証

学校統廃合をめぐってしばしば引かれるのが、総務省が過疎問題懇談会に提出した資料である。そこでは平成の大合併期とその後の減少数が並べられ、「現在も『平成の大合併』の間と同じようなペースで小学校の数は減少」と評価されている。中学校についても同じ記述がある。

ただしこの比較には注意がいる。平成11〜22年度は12年間、平成23〜30年度は8年間であり、期間の長さが揃っていない。1年あたりに直すと、小学校は186校／年から251校／年へ、中学校は41校／年から62校／年へ、いずれも合併期より速くなっている。

もっとも、同じ期間に児童生徒の減り方も速くなっている。そこで児童生徒1万人の減少あたり何校が消えたかで正規化すると、評価が分かれる。

• 小学校は43.3校→44.4校でほぼ変わらない。総務省の「同じようなペース」という評価は、この意味では妥当である。「年表」タブで算出した追随度（1999〜2010年＝1.34、2010〜15年＝0.99、2015〜26年＝0.79）とも整合する。
• 中学校は7.0校→16.3校で、2.3倍に加速している。生徒の減り方に対して、統廃合のほうが明らかに速い。小学校と中学校では起きていることが違う。

中学校が先に統合されるのは、教科担任制のもとで一定規模がないと教員配置が成り立たないためと考えられる。ただしこれは本報告が検証した事実ではなく、機序の推定にとどまる。

いずれにせよ、平成の大合併が終わっても学校統廃合は止まっていないという総務省の指摘自体は、期間を揃えても揃えなくても成り立つ。

3-2　公民館 ── 合併の痕跡が最も鮮明に残る施設

公民館の減少が合併と結びついていることは、設置者別の内訳を見ると疑いの余地がない。文部科学省の集計によれば、平成14年度から平成17年度にかけて町立公民館は3,098館、村立等は896館減少し、同時期に市立公民館が3,190館増加している。町村が市に編入されたことによる設置者の「横滑り」である。そのうえで合計は804館の純減となっており、横滑りしきれなかった分が統廃合された。

出典：文部科学省「生涯学習・社会教育に関するデータ集」（令和4年9月）。令和3年度は中間報告値。

この表からは、しばしば見落とされる事実が二つ読み取れる。

• 減少の本番は合併の後だった。合併がほぼ完了した平成17年度以降の6年間（H17→H23）に2,462館、全期間の減少の約半分が失われている。合併協議では旧市町村の施設を当面存置し、新市の総合計画・行政改革大綱の策定を経て統廃合が実行された経緯がうかがえる。
• 設置率の低下は合併後も止まっていない。公民館を設置する市町村の割合は91.7％（H11）→89.1％（H17）→86.1％（H23）→81.6％（H30）と、合併が終わった後も低下し続けている。分母である市町村数が平成23年度以降ほぼ一定であることから、これは合併とは別に、公民館制度そのものから離脱する自治体が毎期発生していることを意味する。

公民館からコミュニティセンターへ

公民館数の減少には、廃止・統合だけでなく「制度からの離脱」が含まれる。社会教育法上の公民館を条例で廃止し、首長部局所管のコミュニティセンター等へ転換する動きである。日本公民館学会年報に掲載された大阪府守口市の事例報告（播磨正弥、2017年）は、市内10館1分室の公民館制度が2016年3月31日に廃止されコミュニティセンターへ転換された過程を、①教育委員会から首長部局への移管、②施設職員の非正規化、③地域制度の改変という3つの転換点で整理している。同市は合併自治体ではなく、この動きが合併とは独立した行財政改革の潮流としても進行していることを示す。

制度面では、2019年の第9次地方分権一括法により、図書館・博物館・公民館等の公立社会教育施設を、条例により教育委員会から首長部局へ移管することが可能となった。中央教育審議会のワーキンググループは、教育の政治的中立性・継続性・安定性の観点から教育委員会所管を基本としつつ、まちづくり・観光行政との一体的運営による住民サービス向上を理由に、担保措置を条件とする選択的移管を容認した。担保措置として、条例制定時および管理運営の基本事項についての教育委員会からの意見聴取の義務付け、社会教育に見識のある者による会議の設置と公開が定められている。

3-3　図書館・博物館が増えた理由

合併があったにもかかわらず図書館・博物館が増えた背景には、複数の要因が重なっている。

• 統計上の「館」の定義。旧市町村の図書館が合併後に新市の分館として存続すれば、統計上は引き続き1館と数えられる。総務省の合併取組事例集には、岐阜県郡上市が旧町村ごとの図書館の蔵書・利用者情報を一元管理するシステムを整備した例、高知県黒潮町が旧2町の図書館をネットワーク化した例が挙げられている。統合されたのは館ではなくシステムだったケースが少なくない。
• 未設置自治体への新設。1999年度時点で図書館を持たない市町村が多数存在し、合併による財政基盤の強化と合併特例債が新設を後押しした。総務省調査では、合併の効果として「これまでなかった図書館などの公共施設を利用することができるようになった」という住民の声が記録されている。
• 廃校舎の転用。「学校」タブでみるとおり、廃校施設の活用用途のうち社会教育施設が858件（8.3％）、文化施設が348件（3.4％）を占める。
• 複合施設化。合併後に空いた旧庁舎・旧支所を図書館等に転用する動きも報告されている。

ただし、館数の増加がサービス水準の向上を意味するとは限らない点に注意が必要である。国民1人当たりの貸出冊数は平成22年度間の5.3冊をピークに令和2年度間の4.2冊まで低下しており（コロナ禍の影響を含む）、館数と利用の動きは一致していない。

3-7　都道府県別にみた施設の密度

ここまでは全国合計でみてきた。しかし社会教育施設は自治体が設置するものであり、その密度は地域によって大きく異なる。本節では、都道府県別の施設数に人口を重ね合わせ、住民何人あたりに1施設があるかという指標で密度の推移をみる。数値が小さいほど、住民にとって施設が身近にあることを意味する。

全国の推移 ── 公民館だけが遠のいた

出典：同上。博物館は博物館類似施設を含む。

人口が減少局面に入っているため、施設数が横ばいなら1施設あたりの人口は自然に減るはずである。実際、図書館は40,347人（2008年）から36,410人（2024年）へ9.8％改善し、博物館もほぼ横ばいを保っている。

ところが公民館だけは7,708人から9,500人へ23.2％悪化している。人口が390万人減る間に公民館が3,535館減ったためで、人口減少のペースを上回る速さで館が失われたことを意味する。同じ期間に高齢化率は22.1％から29.3％へ7.2ポイント上昇しており、歩いて通える範囲の学習拠点を最も必要とする層が増える局面で、その拠点が遠のいたという関係になる。

都道府県別 ── 最大113倍の格差